食品安全近年引發許多焦慮，臺灣的食安政策究竟該如何制訂，才能讓大家吃得安心放心呢？本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例，整理歸納系列文章，邀請大家破關點技，點好點滿成為食安鬥士。
想到歐盟食安局上班嗎？你必須具備解決跨領域問題的能力！
攸關民眾健康的食安危機，得適用積極預防原則──歐盟食安綠皮書
在歷經狂牛症風暴二十年後的今天，歐洲的食品安全管理已被視為全球的典範之一1，原因可從當初歐洲慎重的規劃裡看出一些端倪。
英國爆發狂牛症的隔年，歐盟隨即頒布食安綠皮書 (a Green Paper on General Principles of Food Law in the E.U.) ，闡明了攸關健康的食安問題，應當採用合理的預防原則：「若資訊不完整，或科學證據暫無法獲得完整的風險評估，以致無法獲得結論時，得適用預防原則」2。此科學性的積極預防原則，貫穿了未來歐洲食安管理的精神，替現今建立了良好基石。
歐洲食安局在義大利帕爾馬（Parma）的總部。圖／wikipedia
健康對上經濟，食安問題會轉彎？
食品安全攸關多數人的健康，一旦危害發生，其損傷則難以回復，管理方應採取風險敏感導向的積極預防策略。
英國爆發狂牛症後的 1998 年，英國向歐洲提出申請取消牛肉輸出之禁令，歐洲法院駁回要求，其判決說明：「若危害的存在與範圍尚未確定，管理機關可在未釐清之時，採取保護措施。」從此歐洲面對嚴重的食安危機，偏向積極預防的處理原則2。「積極預防」的概念就是採取「風險敏感策略」，當危害存在可能性時，得暫時採取合理的管制措施。這是因為食品安全攸關多數人的健康，一但危害發生，其損傷則難以回復，因此無法完全適用於科學實證主義。為確保歐盟的高度健康保護標準，得採取暫時性之風險管理措施2。
兩年後的2000 年，歐盟公布食品安全白皮書 (a White Paper on Food Safety)，內文說明歐盟民眾需要「從農場到餐桌」的全面性食安管理體制3。具體建議包括：風險系統的架構、飼料和食品追蹤系統、消費者至上、組織的透明性與民主性等。綠皮書和白皮書的建議，替未來的歐盟食安管理系統打下了良好的基礎4。
歐洲食品安全局。圖／wikipedia
國家存在之目的，不在打造一個零風險的環境，而是合理地降低人民生活的風險2
在食安管理的利害關係裡，政府身為人民權益的代理人，有義務向廠商要求合理的管制，但此管制不能、也無法無限上綱，因為要求廠商提供完全無風險之食品，在現實上是難以達到的要求。而此分寸的拿捏，則必須要仰賴如歐洲食品安全局 (European Food Safety Authority, EFSA)、英國食品標準局 (UK Food Standards Agency, FSA) 等科學機構的報告來制訂標準。以歐盟面對食品中的三聚氰胺和戴奧辛為例2，並非一昧的要求廠商零檢出，而是基於歐洲食品安全局的風險評估報告，制訂合理的濃度標準，此行為才符合國家存在之目的，才能真正確保人民的生活安全。
歐盟在 2002 年頒布的一般食品法中敘說，為達到保護建康和生命的目標，食品管理應當以風險分析為依據，而風險分析可分為「風險評估」、「風險管理」和「風險溝通」之架構，三者良好之運作，才能保護人民健康，並達到消費者至上的目的2。
風險分析架構之三個單元。圖／作者繪製
- 【風險評估】：針對特定物質、技術或事件，以科學上合理的方法，計算對健康不良影響之機率。簡單來說，是以科學方法調查風險的可能性和危害程度，並判斷是否可以接受。比方說在 2008 年中國三聚氰胺毒奶粉爆發時，歐盟食安局初期判斷人體接受度是 5 mg/kg，而在 2010 年時，重新考量科學證據後，下修成 0.2 mg/kg5,6。
- 【風險管理】：指歐盟或會員國依照風險評估結果，並加入社會、經濟和倫理的因素，所發佈的行政命令或法律。比方說以 2008 年愛爾蘭發生戴奧辛汙染豬肉為例，歐洲食安局的風險評估報告判斷，只要愛爾蘭豬肉的比例在食品中的20%以下，就不會對人類的健康造成影響。而歐盟執委會也依此發佈回收命令：含愛爾蘭豬肉 20 %以下的食品不予回收；20 %以上或含量不明者全數回收。
- 【風險溝通】：是指由風險評估者、風險管理者、消費者和利益關係社群彼此互動，務必使消費者得到正確的知識，以消彌對風險的不理性恐懼。以台灣目前媒體傳播環境裡，假新聞、偽科學紛起，導致許多民眾相信虛假的食品安全資訊，使得「風險溝通」成了我國食品藥物管理署和農委會最艱辛，也最重要的工作。
電影《動物方程式》(Zootopia)，城中接二連三的肉食動物發狂事件，而市長疏於溝通及未透明的私下調查等，使得居民陷入一片恐慌之中。圖／IMDB
歐洲食品安全體制－歐洲食品安全局
在公佈食安綠皮書、白皮書後數年內，歐盟陸續成立了「食品安全局」、「食品安全實驗室 (European Union Reference Laboratories)」和「食品與獸醫管理局 (Food and Veterinary Office)」等機構，其職權如下7：
- 歐盟執委會：食安政策決策（風險管理）
- 歐盟食品安全局：風險評估、風險溝通
- 歐盟食品安全實驗室：系統性檢驗
- 歐盟食品與獸醫管理局：稽核歐盟和其他國家的食安管理
- 歐盟刑警組織：和各國警方合作，追緝不法案件
歐盟食安管理系統結構。圖／作者繪製
而在此體制中的核心，就是負責「風險評估」的歐洲食品安全局。而和過去的組織比較，歐盟食安局多了以下的特性：
- 【獨立】：歐洲食安局的目的是提供獨立整合的科學意見，讓決策單位面對食物鏈的潛在風險和實質問題能做出適當的決定。為了避免重蹈英國農、漁業食品部的覆轍，歐洲食安局直接向歐盟執委會負責，其預算由議會直接提供，其經濟上不受任何國家或歐盟其他組織的控制。 2014 年，歐盟食安局年度的預算為 6300 萬歐元，約 23 億台幣（註：台灣大學 2014 年的總支出約 160 億台幣）。並且為了強化歐洲食安局的獨立性，法律更賦予法律人格，及其職員享有豁免特權等地位4。
- 【跨領域的溝通能力】：由於食品安全是相當複雜，且極需公眾溝通技巧的領域。因此歐洲食安局在招募員工時，除了專業的科學能力考量外，另還特別著重具有跨領域的學識、處理複雜問題的能力、面對公眾有高度的溝通和傳播技巧的人才8。
- 【組織透明性】：英國政府在反省狂牛症風暴的過程中，認為部分政府單位隱匿疫情才導致如此嚴重的後果。因此在 2000 年成立英國食品標準局時，就強調組織的透明度，除涉及機密的會議外，所有的會議記錄都完全上網公開7。而隨後成立的歐洲食安局也沿襲了這個觀點，絕對不可以延遲公開報告，並且少數派的意見也會以予尊重，開誠布公8。
- 【公眾協商平台】：如同上方所述，食安管理牽涉到許多層面，包含消費者、農民、生產者、經銷商等，而政策的成功度，則仰賴產業鏈的每個關鍵團體都能理解政策的重要性。因此歐盟食安局會定期舉辦消費者論壇 9。除了面對面的協商外，歐盟食安局也會利用媒體來向民眾報告目前協商、討論的進度，以求公開透明，同時廣納各方意見8。
相較於歐盟食安管理系統，我國食藥署和農委會在「獨立性」、「跨領域溝通能力」和「組織透明性」明顯較困乏。囿於公務體系組織法和政府財政的侷限，或許可從短期的方法著手：先和民間團體、企業組織合作，增加跨領域溝通的能力，漸漸提高政府和人民溝通的可親性；同時應鼓勵提高組織透明性，並從民眾較關注或科學性較高之議題（如：雞蛋、食源性疾病），公開每一次的會議記錄開始，詳細標註發言內容、少數意見，同時歡迎民間團體就會議記錄進行討論，不僅可收集民間意見、亦可提高民間和政府的互動程度，循序漸進地培養彼此互信的長久關係。
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參考資料
- 食力foodNEXT。第二期。食力出版社。中華民國
- 林昱梅（2015）論食品安全管理法制中之預防原則：以歐盟與臺灣為中心。台大法學論叢。國立台灣大學法律學院。中華民國
- 食品衛生管理法。立法院國會圖書館
- 洪德欽（2015）歐盟食品安全制度對臺灣食安改革的啟示。台大法學論叢。國立台灣大學法律學院。中華民國
- EU limits imported Chinese food. BBC新聞網
- EFSA reduces tolerable intake level for melamine. EFSA官方網頁
- Klaus Jürgen Henning; Stefanie Freyberg; Susann Stehfest; Susanne Kaus; Gaby-Fleur Böl (2014) 2014年歐盟食品安全年鑑第三次更新和修訂版。聯邦風險評估研究所 (BfR) (www.bfr.bund.de)，德國柏林
- 楊小敏、戚建剛 (2012) 歐盟食品安全風險評估制度的基本原則之評析。北京行政學院學報。5-11頁
- 29th meeting of the EFSA Stakeholder Consultative Platform. EFSA官方網頁
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